De karakteristieken en beperkingen van het huidige geluidsbeleid

Het huidige geluidsbeleid van de overheid focust op twee maten. Een maat voor het geluidsniveau en daaraan gekoppeld een maat om hinder te berekenen. Maar omdat het geluidsniveau leidend is, is er de facto sprake van een geluidsniveaubeleid en niet van geluidshinderbeleid.

Focus 1: Geluidsnormen

Het overheidsbeleid stelt grenzen aan de hoeveelheid geluid die een bepaalde bron mag produceren: meestal uitgedrukt in dB(A), Lden, Lnight, La,eq. Deze nomen gaan dus over het geluidsniveau dat nog aanvaardvaar wordt geacht. Geluid onder de grens is acceptabel; een geluidsniveau dat daarboven uitkomt niet. Deze grenzen voorkomen excessen en beperken daarmee hinder.

Maar hinder voorkomen kunnen ze niet. Mensen zijn namelijk geen decibelmeters. Mensen horen een verschil van 2 dB amper, terwijl dat qua normen een aanzienlijk verschil is. En hoewel het stellen van grenzen zeker goed is, vormen ze ook een gevaar. De limiet mag overal van onder benaderd worden. Zolang je maar onder de norm blijft, is het goed. Waardoor stilte nergens wordt beschermd. En juist voldoende stilte is een belangrijke voorwaarde om met een hoge geluidsbelasting om te kunnen gaan.

Focus 2: Dosis-effect relaties

Hoe komen geluidsnormen tot stand? Hiervoor maakt de overheid veel gebruik van dosis-effect relaties. Deze relaties relateren een berekend geluidsniveau (Lden) van een geluidbron aan de gemiddelde hinder die bij dat niveau optreedt. Bij de besluitvorming over de geluidsnormen wordt meestal uitgegaan van een bepaald percentage gehinderden dat nog acceptabel is. Overigens is een ander vaak onderbelicht punt van aandacht dat de normen zo gekozen zijn dat er een voorspelbaar deel van de bevolking, namelijk 10-15 %, zwaar gehinderd zal zijn op de plek waar de norm benaderd wordt. Het beleid gaat er dus al vanuit dat er hinder zal zijn en neemt dat als gegeven aan.

Met behulp van de dosis-effectrelaties kun je een heel redelijke voorspelling doen van het totale aantal gehinderden bij een bepaald geluidsniveau. Probleem is dat de voorspelling onnauwkeuriger wordt naarmate het gebied waarop je het toepast kleiner wordt. Op wijkniveau is het eigenlijk al niet meer zinvol en op individueel niveau al helemaal niet meer. Met andere woorden: we hebben het over berekend geluid en berekende hinder in een gemiddeld gebied. Dat zegt dus niets over de daadwerkelijke hinder van een individuele burger op een specifieke locatie.

Het ontbrekende perspectief van het individu

In het huidige geluidsbeleid ligt de focus dus op het geluidsniveau. Veel beleidsmakers en beleidsuitvoerders (en overigens ook veel gehinderden zelf) denken dat zij daarmee hinder bestrijden. Maar dat is slechts ten dele waar.

Goed uitgevoerd geluidsniveaubeleid, zoals hierboven beschreven, zorgt ervoor dat de bronniveaus per bron binnen de perken blijven. Ze voorkomt excessen door het stellen van bovengrenzen. En het zorgt er ook voor dat het geluid, in termen van gemiddeld decibelniveau, eerlijk verdeeld wordt over de regio. Maar 'eerlijk' verdelen leidt weliswaar tot het verspreiden van de belasting, maar niet persé tot een eerlijker verspreiding van de hinder. Een voorbeeld. Een 'eerlijke' verspreiding van het geluid houdt ook in dat meer gevoelige individuen amper een plek over hebben om te wonen. En dat wordt dan weer als zeer oneerlijk ervaren omdat ze in feite uit een regio gejaagd worden. En wanneer gehinderden benaderd worden als 'een berekend aantal gehinderden', wat gemakkelijk gebeurt wanneer je dosis-effect relaties op te kleine schaal toepast, wordt dat als miskenning ervaren. Hoe dan ook voorkomt geluidsniveaubeleid niet dat er gebieden zijn die hoog belast worden door één of meerdere bronnen, en wat het al helemaal niet tegengaat is dat een individuele burger hinder ondervindt. Daarmee is het geluidsbeleid onvoldoende adequaat om echte hinder van echte mensen aan te pakken.

Van geluidsniveaubeleid naar hinderbeleid

Om hinder adequaat aan te pakken moet het individu centraal staan in het beleid. Hinderbeleid vraagt lokaal maatwerk, waarbij de berekende belasting en berekende hinder (over een veel groter gebied) er minder toe doen. Adequaat hinderbeleid gaat niet over gemiddelden, maar over echte mensen in echte buurten. Met alleen geluidsniveaubeleid ben je er nog niet. Dat biedt geen handelingsperspectief om lokaal het optreden van hinder te beperken of te voorkomen; en de kwaliteit van leven te borgen. Dan is het nodig om in het beleid ook te focussen op beleving en erkenning van hinder. Deze perspectieven zijn tot op heden in het geluidsbeleid onderontwikkeld. Maar juist hier liggen de kansen en mogelijkheden om in belast gebied hinder te beperken en voorkomen.

Focus 3: Beleving

Hinderbeleid richt zich op de kwaliteit van de algehele geluidsomgeving en de individuele beleving. Hierbij gaat het bijvoorbeeld om de vraag welke geluiden iemand gemakkelijk of juist moeilijk kan negeren. En welke geluiden prettig zijn of juist niet.

Beleving omvat veel meer dan hinder. Een plezierige omgeving stelt iemand in staat om zelfgekozen gedrag te vertonen: slapen, rusten, spelen, studeren, werken, genieten, enzovoort. Terwijl een onplezierige omgeving dat moeilijk of onmogelijk maakt. Hierin zit structuur die, ondanks (en deels dankzij) individuele verschillen, kansen biedt voor succesvolle interventies.

Focus 4: Erkenning

Hier gaat het om de kwaliteit van de individuele bejegening zodat gehinderden zich erkend en gesteund voelen. Sociale erkenning, zelfs als er niet iets aan het probleem gedaan kan worden, verhoogt het gevoel gehoord en gesteund te worden en vergroot de weerbaarheid. Omgekeerd verhoogt het miskennen van individuen (“U hebt geen recht van klagen, want er wordt aan de norm voldaan” of “Er waren maar 53 klachten, valt mee dus”) een gevoel van machteloosheid en stress. En het verlaagt daarmee de individuele weerbaarheid en vergroot de impact van de hinder. Een overheid (of andere organisatie) kan door een koude (uniforme), afstandelijke (gelijke) benadering van gehinderden een aanzienlijke bijdrage leveren aan het verhogen van de hinder. Ook vanuit dit perspectief komen er talloze beleidsopties in beeld.

Van macro naar micro en omgekeerd

Ons geluidsbeleid is dus vooral generiek van aard, gericht op het voorkomen van excessen, door bovengrenzen te stellen aan geluidsniveaus en het percentage berekende hinder dat daarbij hoort. Het miskent, omdat mensen geen decibellenmeters zijn. En ook dat de 'gemiddelde' mens niet bestaat. Hinder gaat over echte mensen die echt gehinderd zijn, wakker liggen of geïrriteerd ruzie maken met huisgenoten. Maar alleen naar het individu kijken heeft ook zijn tekortkomingen.

De combinatie van de vier beleidsfocussen is dus nodig om hinder daadwerkelijk aan te kunnen pakken. We moeten continu schakelen tussen lokaal en globaal en tussen objectief en subjectief. Van een adequaat geluidhinderbeleid kunnen we alleen spreken als het óók het lokale, individuele en subjectieve aspecten omvat.

Dit artikel is gebaseerd op de tekst van het concept 'Soundscape Rapportage Stommeer', gemaakt in opdracht van de Provincie Noord-Holland.

Onze experts

  • Tjeerd Andringa

    UHD Auditieve Cognitie Rijksuniversiteit Groningen & Adviseur bij SoundAppraisal